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西安市开展新建项目交通影响评价 其在项目开发

1交通影响评价引入的背景

1.1交通影响评价的概念

交通与土地利用存在着相互联系,相互影响的关系。不合理的土地利用开发,将会导致交通容量无法满足交通需求。随着城市化步伐的加快,城市人口不断增加,规模不断扩大,市民出行机动化程度不断提高,而道路建设受经济、地形地理及环境生态等因素的制约,增长幅度远远落后于机动车保有量的增幅,交通矛盾日益突出,交通拥挤现象时有发生,城市交通问题已成为世界各国城市的共性问题,制约了经济的发展,影响了市民的生活品质。

为保障城市的可持续发展,确保城市交通在经济持续高速增长和土地高强度开发下的畅达,最有效的办法就是结合交通设施来对土地开发强度加以控制,从源头上对交通需求予以有效的管理。而对土地开发强度控制的关键即是把大型建设项目的开发强度控制在路网/静态交通设施所能承受的水平上,因此,在城市土地开发过程中,函需引进大型建设项目的交通影响评价制度,并在城市规划建设管理中给予制度化的保障。

交通影响评价就是在建设开发项目立项之前或交通管理措施实施之前,通过对项目交通需求与交通供应的定量分析以及对交通组织的定性研究,评估该项目在建成后及建成若干年后或交通管理措施实施后对交通的影响范围和程度,进而确定相应的对策或修改项目开发计划方案、开发强度,减少项目建设对周边土地开发以及周边路网交通负荷的影响,它为建设节约型社会提供科学依据,也是项目建设过程中不可或缺的工作。交通影响评价的结论及提出缓解路网、解决交通负荷所采取的必要工程措施,应成为项目建设的重要内容之一;而交通影响评价最终提出的建议可能成为政府实施交通改善计划的科学依据。根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》(第三条),县级以上政府应组织实施建设项目交通影响评价。因此,交通影响评价将是未来土地开发、项目建设过程中必不可少的一环。

1.2国外实施情况

二十世纪二十年代至七十年代,美国部分城市及城市周围高速而无序的开发以及政府财政预算对交通基础设施投资的削减,导致了交通基础设施投资不足、路网服务水平下降、道路拥挤等一系列问题。七十年代以后,美国政府开始从供需两方面寻求影响交通行为的策略,八十年代以后,交通影响评价迅速在美国、加拿大、英国、澳大利亚等发达国家得到了广泛的应用,各国地方政府都依据地方基本情况建立了各自的交通影响分析方法标准及评价体系,对新建开发项目实施交通影响分析,同时制定了征收交通影响费政策。

1.3国内实施情况

我国从上世纪九十年代后期开始在一些大城市开展交通影响评价。国家建设部也在积极制定适合国情的交通影响评价的政策和法规。公安部、建设部联合出台的《城市道路交通管理评价指标体系(2003)》中也明确了必须开展交通形响评价。2004年5月1日国务院颁布的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三条明确规定县级以上地方各级人民政府应当建立、健全道路交通安全工作协调机制,组织有关部门对城市建设项目进行交通影响评价。部分城市如北京、广州、上海、西安、深圳、南京、杭州等已经开展了交通影响评价工作,并出台了相关的交通影响评价编制办法及其他规定,说明从国家主管部门到地方政府都已经认识到进行交通影响评价是城市建设可持续发展的必要手段,是解决城市交通问题的对策需要。

1.4省内实施情况

我省西安市近年来已陆续开展新建项目的交通影响评价,由于开发商并未认识到交通影响评价对新建项目的有利一面,仅片面地认为要开发商增加费用负担,所以遭到了一些抵制。迄今为止,西安开展新建项目的交通影响评价仍无制度化的保障。

2交通影响评价实施的目的及评价内容

2.1实施的目的

交通影响评价是研究新改建项目或城市土地利用变更项目对项目周边地区交通的影响,量化评估项目的交通环境,其主要目的是从交通的角度对建设项目选址的可行性进行分析、对开发强度进行评估、确定规划设计要点、以及对初步规划设计方案进行交通评价,在满足一定服务水平的条件下提出改替交通的对策,减小项目所带来的负面影响,缓解项目产生的交通量对周围道路交通的压力。

交通影响评价的最终目的是根据对各项交通指标的分析,判断开发项目的可行性,提出合理的开发强度与规模,力求避免土地浪费,达到建设节约型社会的目的,同时,通过评价结论,明确开发者需要承担的交通责任,即需负担一定的交通设施费用,为规划建设审批提供科学的定性和定量的依据,使新的土地开发和基础设施建设同步进行,促进开发地区周边形成理想的交通网络,实现道路畅通。

2.2评价内容

交通影响评价的主要评价内容有:项目周边及项目区域内的路网交通量与饱和度;路网交通容量;停车设施的布局与规模;交通流组织等等,包括:

(1)预测项目开发完成后,定量分析交通产生、吸引和分布及对周边道路的交通负荷,从而确定规划近期、远期需要采取的交通组织调整和改造措施,以及估算交通改善的工程费用,并提出改造的次序和评价改善后的效果;

(2)确定开发项目的出人口位置、停车场规模和停车泊位数;

(3)对项目周边路网进行人、车交通组织规划、公交车流分析及公交设施的布置方案和配建指标;

(4)估算周边路网交通改善所需的费用。

3实施交通影响评价的意义和作用

3.1促进土地开发的市场调节,保障交通设施的有序建设

由于市场经济本身的特性,使其不能解决外部效应问题,从而导致不合理的土地开发等个体经济行为将诱发的交通压力转嫁给社会各个层面。一般说来,开发者由于受价值规律的影响,往往从获取最大的经济利益出发,无限制地增加开发强度,这无疑将给城市交通等基础设施带来巨大压力,从而引发路网容量、交通组织和停车设施等方面的问题。同时,道路交通设施建设往往没有直接的经济效益,难以从经济角度激发市场、吸引投资,但它对维护城市正常的机能又至关重要,迫于公众压力和经济生活需要,地方政府不得不承担对局部道路交通拥堵进行改善的义务。而道路改善后所产生的效益多半又会被开发商所获取。因此,解决问题应引人交通影响评价机制。实施交通影响评价,可促进项目开发的市场调节,使社会效益公平化,也保障了交通设施的有序建设,避免重复建设造成土地资源的浪费,实现交通的可持续发展。同时,交通影响评价定量分析,是项目开发强度和用地性质是否变更的判断依据

3.2大势所趋,势在必行

从发展的趋势来看,随着“畅通工程”的不断开展,交通影响评价将逐步在全国大中城市实施,并将逐渐趋于规范,而《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》为它提供了法律依据。从可持续发展的角度来看,只有通过进行项目交通影响评价,才能控制适度的土地开发强度,使周边的交通环境、生态环境得以维持。

3.3有效补充规划模式,提高规划的权威性

我国交通规划起步较晚,与土地利用规划及详细规划联系不足,常产生一些问题,需要在项目审批时通过交通影响评价来弥补不足。其一,通常的规划模式是“先用地规划、后交通规划”,这样交通规划往往因从属和被动地位,只能分析现状交通问题和提出近期或局部的交通设施调整改善规划,难以对土地利用规划进行及时的比较论证和信息反馈。随着土地制度改革和土地市场的开放,城市新开发的土地占相当的比重,土地功能置换速度也加快,城市用地中面临着多种选择。因此,交通影响分析在方案优选中将起到越来越重要的作用;其二,一些居住区和综合开发区的规划设计中,用地内部道路网络规划建设要点往往是单纯以防止用地的穿越交通为出发点,常常根据传统思想标新立异地采用各种变形路网的“大手笔”,忽视城市总体路网布局的需要,使居住区道路系统孤立于城市道路系统之外,难以顾及城市整体交通流的均衡分布,很难在大范围内进行合理的交通组织。正因此,使城市各种主要交通流只能集中在少数的主要道路上.很多的次干、支线道路难以发挥利用,很大程度上影响了城市道路系统的整体效能和综合效益。交通影响评价本质上就是解决这个问题,是交通规划具体化、细化和局部的工作,是土地利用于交通系统二者的辨证关系应用于实践的体现。通过交通影响评价这个重要环节引进到规划管理当中,充分体现了微观土地利用于交通相互协调的原则。换言之,它能有效补充规划的模式,提高规划的权威性。

3.4拓宽市政建设的融资渠道,促进交通设施建设

由于城市道路交通设施国家基本是投资的唯一主体,渠道单一,而我国是发展中国家,尚无力拿出足够的资金进行交通设施建设。然而,交通设施的建设可促进土地的开发,给土地带来增殖,开发商在交通设施完善地区开发,获取了巨额的经济效益,当中很大一部分是由公共投资产生的,这部分利益理所当然应该对社会有所报偿;另一方面,开发商的开发,势必吸引和产生新的交通流,加重了周围路网的负荷,降低了交通设施的服务水平。本着谁使用谁出钱的公平原则,保护社会资源分配的公平性,开发者也理所当然应该负担解决新增的交通负荷,保持交通服务不低于规定水平所增加的投资。交通影响评价是定性和定量地确定开发商和政府各自所应负的交通责任比例的科学方法。通过交通影响评价,可明确公共交通设施的投资主体,促进交通设施的建设。

4开展交通影响评价工作的迫切性和基本思路

4.1我省开展交通影响评价工作的迫切性

随着城市化步伐的加快,城市规模不断扩大,市区人口和流动人口不断增长,市民出行机动化程度大幅提升。由于城市居民特别是我省主要城市的居民购买力十分强劲,因此,城市汽车保有量增长率爆增,造成高峰时期市区道路交通普遍拥堵,许多路段在饱和或超饱和状态下运行。城区交通问题已成为制约城市经济、社会发展的重要因素之一,已引起了省市各级领导的高度重视和广大市民的强烈关注。

分析道路交通拥堵的原因,一方面是由于市区道路建设历史欠帐较多,城市道路交通设施的建设增长滞后于交通需求的增长,另一方面用地特别是商业用地的不合理和高强度开发,无节制的大型公共建设项目在建设之前由于缺乏充分的论证及评估,特别是大型商业建设项目(包括大型商场、大型购物中心、大型超市)。一些大商场、超市、饭店等大型公共建筑大都建设在主干道两侧或城市中心,常常在主干道或十字路口上开口进出,而配建机动车、非机动车停车场严重不足,导致把人行道、非机动车车道作为非机动车和机动车停车场,加上吸引的大量过街人流,高峰时期严重影响了周边的道路交通。给城市交通带来严重的影响,埋下了极大的交通隐患。对交通的可持续发展十分不利。

为了保证城市交通在经济持续高速增长和土地高强度的开发下能够保持有机的运作,一方面要继续加强交通基础设施的建设,另一方面,迫切需要把交通影响评价纳人城市规划管理程序中,在建设的决策过程中结合交通设施来对土地开发强度和开发性质加以控制,把交通需求控制在路网可接受的水平,这是城市规划建设管理一体化政策的有效实践。

4.2交通影响评价实施的基本思路

实施交通影响评价应结合城市的实际情况,参考国内其它城市实施的情况来确定要进行交通影响评价的对象及标准、交通影响评价的管理程序等。

4.2.1土地开发过程中交通影响评价的对象及标准建议

参考其它城市的标准,根据“畅通工程”的要求,结合各个城市规划管理的实际情况,建议在本市行政区域内选址、新建、改建、扩建的大型建设项目均应进行交通影响评价,一般标准为满足下列条件之一:①规划市区内,建筑规模超过2万平方米的大型公建项目及超过5万平方米的居住类项目;②边缘集团、卫星城及重点地区,建筑规模超过5万平方米的大型公建项目及超过10万平方米的居住类项目;③交通枢纽、大型公共交通停车场等交通设施项目;④特大工程项目施工期间的交通组织;⑤上述公建和城市交通设施项目的改建扩建;⑤城乡规划主管部门指定的其它建设项目。考虑到建设项目集聚在相邻地区对交通所产生的共同影响,城市规划主管部门可能根据实际情况把相邻多个建设项目组合在一起进行交通影响评价,以提高审批效率。

4.2.2什么阶段进行交通影响评价

我国现行的城市规划管理程序基本上是依照“建设项目选址意见书”

“建设用地规划许可证”“建设工程规划许可证”程序进行的。目前国内各城市的交通影响评价主要是在规划设计方案审查阶段,即取得(建设用地规划许可证》之后未取得(建设工程规划许可证》期间,主管部门认为需要,才进行此项工作。此阶段建设项目的规划设计方案已经完成,为交通影响评价提供了较好的基础,分析也能达到一定的深度。但是,在此阶段进行交通影响评价往往只能对建设项目提出一些改进措施,较难提出控制开发强度的要求。因为主管部门在批出《建设用地规划许可证》阶段已提供了规划设计要点,确定了开发强度指标,随着国有土地拍卖制度的推进,较容易引起法律上的问题。

因此.建议交通影响评价实施管理按以下程序执行:

(l)对于符合标准的政府拟拍卖地块,选址后,在向城市规划主管部门上报申请规划条件的同时,必须同时对该地块建设带来的交通影响做初步评估以确保项目建设在交通方面的可行性;

(2)对于符合标准的建设项目选址后,根据规划设计条件,建设单位在向市城市规划主管部门上报总平面规划时,必须同时保送交通影响评价报告。

4.3从实例来看开展交通影响评价工作的迫切性

实例:西安锦绣江南居住区交通影响评价

锦绣江南居住区项目位于浐灞新区,在浐灞新区西北角,东临北辰大道,南面对凤城八路,建筑面积约10.4万平方米,容积率2.20。原总平设计的几个方案中主出人口开在北辰大道或凤城八路上。对该项目进行交通影响评价后,建议主出人口调整至规划路上。因为北辰大道或凤城八路均为主干道,而主干道一般不宜随意开口,同时.对居住区及周边进行道路交通组织设计,据此对总平设计中的道路设里、停车布局作了合理的调整,对周边的交通提出了改善建议,使其更为完善,更方便居住区建成后的出行。

如果该项目不做交评,一般认为主出入口开在北辰大道或凤城八路这些大路上会好些,其实不然。因为不论在哪一条主干道上开口,其出人口位置离周边道路路口的间距都不足20,项目建成后进出交通将干扰主干道的交通,北辰大道或凤城八路的交通将迅速呈现混乱局面,同时整个居住区进出不便,该路段有可能成为金山新区的瓶颈路段,居住环境受较大的影响。

5结束语

交通影响评价是从微观上协调交通和土地利用的有力工具,是实现城市交通可持续发展的有效手段。目前,城市新区开发和旧城改造在我省各个城市日益活跃,诱发的交通箱求越来越大,同时由于交通基础设施投资有限、建设滞后,导致城市交通需求矛盾日益突出,而因人世导致汽车价格下降、市民购买力强劲、私家车保有量爆增的现象将延续到2030年前后,这将给原本就不济的城市交通雪上加霜。因此,借鉴国内其它城市的做法,把交通影响评价引进省内各个城市,作为规划管理中的有效手段来合理控制城市用地的开发强度及开发规模,避免局部路网的交通压力过大,是十分必要和迫切的。


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